單元五:政府的經濟功能

壹、基本內容:政府作為、公共財、外部效果、政府收入、政府監督

貳、能力指標:7-3-4  說明政府有時會基於非經濟原因,去干預社會的經濟活動

7-4-5  舉出政府非因特定個人使用而興建某些工程或從事某些消費的例子

7-4-6  舉例說明某些經濟行為的後果不僅及於行為人本身,還會影響大眾,因此政府乃進行管理或干預

7-4-8  解析資源分配如何受到權力結構的影響

參、知識概念圖

肆、重點整理

1. 當市場的價格機能可自行運作時,政府原則上不需加以干預。然而,當市場的價格機能無法運作時,政府原則上可提供必要的公共建設與公共服務,以維持經濟活動的正常運作。

2. 政府在經濟上可為人民提供下列兩種服務:1.提供公共財;2.處理外部效果。

3. 公共財具備:無排他性與共享性兩種特性。

4. 由於公共財收費困難、無法排除他人使用,再加上提供給其他人使用的額外費用為零,因此,容易造成「搭便車」的情況。所以,公共財的費用需要透過政府稅收來支付。

5. 「搭便車」:每個人都希望財貨是由他人提供,自己可以免費享用的現象。

6. 公共財不一定必須完全由政府來提供,倘若政府委由民間來提供公共財,政府必須負起監督及提供必要協助的責任。

7. 「外部效果」:個人行為產生的效果,除了自己承擔外,也會影 響到其他人的現象稱之。若外部效果為正面的,稱為「外部效益」,如:私人花園的景色;若外部效果為負面的,稱為「外部成本」,如:空氣污染。

8. 外部成本若無人出面加以干涉,可能會造成不可避免的糾紛,因此,需要透過政府公權力的介入,才能減少社會不公的問題。

9. 政府解決外部成本的方式有:1.賦予財產權; 2.政府直接管制; 3.以課稅方式,讓外部成本內部化。

10. 當社會總效益>個人總效益的加總,表示社會出現外部效益;若社會總效益<個人總效益的加總,表示社會出現外部成本。

11. 目前我國政府收入來源有:租稅、規費、公營事業收入、罰款、舉債收入、財產收入等。其中,以租稅為政府的主要收入來源。

12. 我國的租稅可分所得稅、財產稅、銷售稅三類。「所得稅」是以個人與營利事業單位的所得為課稅對象,如:個人綜合所得稅、營利事業所得稅;「財產稅」是以財產價值為課稅對象,如:房屋稅、地價稅等。「銷售稅」則以市場消費或銷售行為為課稅對象,如:營業稅、貨物稅等。

13. 政府為達課稅公平性,一般會採行「受益」及「量能」兩個原則。「受益」原則,是依照人民享用公共服務多寡作為課稅依據,如:汽車牌照稅;「量能」原則,是依照個人所得來做課稅依據,一般採累進稅率來計算稅款,如綜合所得稅。

14. 政府使用人民繳納的稅款,來進行各項公共支付,因此,人民有權對政府進行監督工作。

15. 人民監督政府的方式:1.透過民意機關立法,來監督政府稅收的合法、合理性;2.透過民意機構的預算審查、施政質詢,來對政府收支進行監督;3.透過大眾媒體的第四權,來監督政府施政。

伍、生活實例探索

◎ 主題一  政府職能

※ 轉變中的政府經濟職務

六十年風水輪流轉

一九三○年代的世界性經濟大恐慌乃是由龐大的政府支出與財政赤字挽回的,美國政府在一九三六年這一年中的赤字預算高達四十四億美金。

可是六十年的風水輪流轉,龐大的政府支出與財政赤字變成了今天另一個世界性的大問題。一方面我們看到高物價、高利率、高失業,另方面我們又看到低生產力、低真實工資與低經濟成長。這些嚴重的經濟病態仍然在世界各國蔓延。

一九三○年代靠財政赤字挽回了資本主義的崩潰,一九九○年代則要靠削減政府支出,束緊腰帶重建一國的經濟秩序。

龐大的政府支出以及隨之而來的財政赤字,在歷史上除了戰爭及災難以外,一方面來自執政者的好意—替人民提供更多的經濟安全與社會福利;一方面來自人民的要求—替自己爭取更多的服務與保障。在這種好意及要求下,政府的支出就像啟開的水庫閘門,一瀉千里,無法阻擋。

從搖籃到墳墓

十九世紀末葉一位狂熱的烏托邦主義嚮往者Edward Bellamy 在一八八七年寫了一本傳誦一時的小說:《回首前塵》(Looking Backward),描述主角在一八八七年入睡,到二○○○ 年醒來之後發覺社會上有了劇烈的變動。

書中有一段這樣的話:「一個人再也不需要為明天的他以及孩子擔心,因為政府已經提供了每一個公民『從搖籃到墳墓』,在生活、教育及其他方面所需的保證」。「從搖籃到墳墓」;或者說「從生到死」的社會福利,自此以後就象徵了一個政府為人民謀福利的最高境界。

美國面臨經濟危機

一九三三年的美國,正面臨著歷史上最嚴重的經濟風暴,失業率高達二五%。這一年的國民生產毛額(五六○億美元)只有一九二九年的五四%。剛就職的民主黨的羅斯福總統,自然不能耐心的等待靠市場力量來恢復景氣。

替他獻策的智囊團中有不少是來自哥倫比亞大學的「蛋頭」。他們主張以政府干預來替代自由放任,並主張政府要提供「從生到死」的各項社會福利來減少人民失業、疾病等方面的痛苦,他們建議向十九世紀末葉俾斯麥統治下的德國、費邊學說流行下的英國,以及逐漸傾向社會主義的瑞典學習。

從自由放任到政府干預

大西洋這一邊的十八世紀的英國是古典學派經濟理論的發源地。一七七六年亞當史密斯的《國富論》指出「一隻看不見的手」可以創造經濟繁榮與個人財富。

被認為二十世紀最偉大的一位經濟學家凱因斯也是英國人,他在一九三六年出版了《就業、利息與貨幣的一般理論》(簡稱《一般理論》),這本艱深的書提供了政府在經濟衰退中應當積極干預的理論架構,這正是當時歐美領袖所最渴望的。

如果說一七七六年亞當史密斯厚達一千一百頁的《國富論》是自由放任經濟的「聖經」,那麼一九三六年凱因斯這本不到四百頁的《一般理論》就是政府干預經濟活動的「寶典」。這兩位英國大經濟學家雖然誕生時期相差一百六十年,但兩部不朽的名著都是在他們五十三歲時發表的。

凱因斯認為:如果政府不積極干預,經濟活動中,本身並沒有如古典學派所描述的一種自動自發的力量,會把經濟衰退帶向經濟繁榮。凱因斯認為:一國的經濟活動正如電梯一樣:可能上升、可能下降,也可能停滯不動。

克服經濟衰退的一個辦法就是企業投資。但是,當大家對經濟前途缺少信心時,企業家怎會肯、怎會敢來投資?因此,按照凱因斯的對策,政府就義不容辭地要負起這個「政府投資」—增加支出及財政赤字的責任。

羅斯福的「新政」使美國的經濟逐漸復甦。隨之而來的第二次世界大戰提供了更多的經濟刺激,把美國變成戰後的超級經濟強國。自一九三○年代以來,遵循凱因斯理論所採取的政府干預及財政赤字,贏得了第一回的勝利。

 

資料來源:

高希均、林祖嘉。經濟學的世界:上篇《經濟觀念與現實問題》。台北:天下文化。1998207-208

延伸思考

1. 亞當斯密認為政府在市場的角色為何?

2. 凱因斯對政府在市場的角色又是如何?美國哪一個總統的政策即是採取凱因斯的想法?

參考答案

1. 自由放任  2. 積極干預;羅斯福的「新政」

延伸閱讀

1. 政府職能

經濟學之父亞當斯密強調市場經濟與自由開放的貿易政策,主張人類的「自利心」終將會遵循「價格機能」的運作,達到整體社會福利最大的境界,這個理念卻間接排擠了政府在經濟市場上的權力與地位,因此,亞當斯密堅信政府的職能應僅限在維護國家安全、社會治安及提供必要的公共設施,若政府強制干預市場運作,只會造成市場秩序更加混亂而已。到了新古典學派的「個體經濟學」(Microeconomics)時期,皮古(Arthur Pigou1877-1959)的「福利經濟學」(Economics of Welfare)發現人們遵循著亞當斯密的「價格機能」運作時,會因為社會外部性的「市場失靈」,而無法達到社會福利最大的境界,因此,匡正「市場失靈」的問題讓政府的干預權力受到了某種程度的重視。

直到1930年代出現長期大量失業的經濟恐慌時期,才讓古典學派強調「價格機能」運作,但卻忽略政府干預政策的理念受到強烈質疑;此時,凱因斯的「總體經濟學」(Macroeconomics)提出總合需求概念,從而解決當時經濟的窘境。凱因斯認為社會處於總合需求低迷時,大量的失業問題會影響整體的社會經濟秩序,因此,政府必須透過有效的擴張政策來提振整體經濟的總合需要,才會解決長期嚴重的失業問題,此一時期,政府的角色由原先古典學派的消極被動運作,轉而成為積極主導的干預行為。但1960年代「停滯性通貨膨脹」的現象出現,讓政府干預的成效大受質疑,凱因斯學派此時面臨前所未有的困境,這才又讓自由開放的「價格機能」恢復往日風光。

閱讀材料:停滯性通貨膨脹stagflation

停滯性通貨膨脹指的是物價膨脹率與失業率同時上升的現象。1960年代出現的停滯性通貨膨脹對凱因斯學理論打擊甚大,甚至讓人們失去政府主導政策的信心。探究停滯性通貨膨脹的原因,可能是當時社會的生產效率極低,勞動的參與也不高,勞動工資的漲幅大於勞動的生產力,重要原料的成本價格不斷攀升,再加上民眾的預期心理,導致停滯性通貨膨脹一發不可收拾。

由上述內容我們可以得知,古典學派相當排斥政府的任何市場干預,而新古典學派僅強調政府在匡正「市場失靈」的干預行為,對於其他財貨的生產還是遵循「價格機能」來執行,政府存在的目的就是:維護市場的自行運作,最後,凱因斯的總體經濟學派認為,政府在景氣低迷時的積極干預會收到提振經濟的效果,演變至今,「價格機能」主導的市場機制又重新受到重視,而政府的角色就回到匡正「市場失靈」或彌補市場不足的輔佐地位。

政府的角色

亞當斯密極力強調「價格機能」而忽略政府干預的作為,讓政府的角色僅限在提供國防、治安的保護及提供必要公共設施;起而代之,皮古的「福利經濟學」認為,市場在出現社會外部性的「市場失靈」時,政府才需要進行干預;凱因斯學派認為當景氣低迷時,政府必須採取積極的擴張性政策,以提高社會總合需要…等,有此可知,政府角色依據不同學派理論,而有著不同程度的期待與作為,演變至今,政府的角色存在彌補「價格機能」失衡的功能,甚至有些政府政策的干預對整體經濟的發展有著不可抹滅的貢獻。

不可否認的,當市場出現「市場失靈」的缺陷時,政府必須投入市場來進行干涉,以期能達到整體社會福利最大的柏拉圖最適境界(Pareto optimality)或柏拉圖效率(Pareto efficiency),此處的「市場失靈」不僅涵蓋了皮古社會外部性的概念外,也包含了公共財的生產與不完全競爭市場中的價格主導與訊息不對稱,其中,除了公共財將於下節介紹外,社會成本外部性與不完全競爭市場的概念說明如下:

一、社會外部性問題:

社會外部性包括外部成本與外部效益兩種;以外部成本為例,當社會的污染總產出大於實際廠商污染的總合時,政府必須花費預算,來解決市場上出現的外部成本問題,如:台北淡水河與高雄愛河的整治,就是政府運用經費來解決社會產生的外部成本問題。

然而社會外部成本容易產生不公平待遇,因為政府預算是全民繳納,把預算經費花費在少數工廠排放污染的外部成本上,對全體人民是相當不公平的作法,因此,經濟學者提出「外部成本內部化」(external costs internalization)的概念,希望政府以強制的手段對製造污染的廠商加以課稅。政府亦可將污染源的權利劃歸給特定工廠,讓外部成本的產權明確化,當其他工廠有製造污染的需求時,就必須向該廠商購買污染所需的成本,以解決處理外部成本的費用問題。政府甚至可以採取直接管制的手段來對製造外部成本的廠商進行干預,如要求廠商設置減輕污染的安全設備。

若當政府考量某政策的外部效益高於社會總支出成本時,政府可以透過對人民課稅的方式來處理執行政策的花費,如:國民義務教育的實施對整體國家的利益遠大於個人;此時政府必須透過課稅的方式,來支應國民義務教育所需的經費。

二、不完全競爭市場:

由於不完全競爭市場的廠商具有價格主導與訊息不對稱的優勢,致社會資源的配置容易受到廠商利潤與消費者誤判而無法達到效率,這種無法達到柏拉圖效率的市場型態,政府必須著手進行干預,以期能維護市場的公平自由競爭,進而提高整個市場的生產與配置的最適效率。

然而,政府角色除了干預「市場失靈」外,對於穩定經濟市場、所得分配問題、法律的制訂等干預措施,都具有舉足輕重的地位,因此政府在實施這些政策時,就必須扮演主動積極的角色,這些政府主動干預的內容分述如下:

一、穩定經濟市場:

當景氣處於繁榮時,政府採取緊縮的干預政策,來降低通貨膨脹對民眾的影響;當景氣處於蕭條時期,政府採取擴張的干預政策,來提振經濟市場的景氣。若全然尊重市場機制,雖可獲得市場的最佳效率,但卻會斷送整體國家的經濟穩定。

二、所得分配問題:

「價格機能」會將資源導向最佳的配置狀況,但無法讓國民的所得分配達到均等,政府必須運用稅率政策或社會保險制度,對富裕家庭多課稅來補貼貧窮家庭,以避免社會貧富懸殊擴大,進而造成社會階層對立的動盪現象。

三、法律的制訂:

法律的制訂與實施,不外乎是在維持人類的尊嚴,其目的是為了避免人民的生命與財產受到侵害,如此才能鼓勵人們發明與創新,並且從事有利於經濟成長的投資行為。

閱讀材料:

一、柏拉圖效率(Pareto efficiency

柏拉圖效率為最有效率的資源分配與利用,指社會上的任何改變都會損及其他人的利益,即無法在不損及他人利益的情況下增加另一人的效益,為柏拉圖效率又稱柏拉圖最適境界(Pareto efficiency)。

二、資訊不對稱asymmetric information

指交易雙方的其中一方擁有另一方所沒有的資訊,即為資訊不對稱;就經濟決策而言,資訊不對稱會帶來下列兩類問題,一、交易前會發生逆選擇(adverse selection)問題:由於知情的一方會隱瞞資訊,並做出對自己最有利的選擇,但卻傷害交易不知情的一方行為;如二手車商賣泡水車給不知情的消費者。二、交易後會出現道德危機 (moral hazard)問題:資訊不對稱的狀態下會促使交易的一方簽約後,改變行為模式而造成另一方的福利受損;如:建商拿到房屋價款後,施工品質越來越差。

廿一世紀的經濟社會,人民對政府的角色期待,已經不是古典學派認為「管理最少的政府,就是最好的政府」的概念,也不是凱因斯學派的「大有為政府」的想法,人民對政府的期待是:當市場經濟可以自行運作時,政府的職責就是避免對市場經濟干擾與破壞;當市場自由競爭無法達到最適社會福利水準的柏拉圖境界時,則政府就必須從事生產或者干預活動,以避免市場供需失衡的現象發生。


公共財

公共財(public goods)顧名思義就是公共的財產,如:國防、公園綠地、馬路…等皆屬之,這些公共財是由政府來提供,人民不需要額外付費就可以自由使用公共財,在自利心的驅使下,人們會肆無忌憚的使用公共財,以獲自我效益的最大。

首先,我們先介紹公共財與私有財(private goods)的差異,一般而言,公共財與私有財的區分主要在於排他性(exclusive)與敵對性(rival)兩種特性,排他性與敵對性兩者的相互配置可區分成純公共財、準公共財、純私有財與準私有財四種,如圖7-1。以下針對公共財不具排他性與無敵對性兩種特性逐一來說明:

一、不具排他性:公共財與私有財最大的差異在於:私有財具有排他性,而公共財不具排他性,舉例來說,自己的私人花園你可以拒絕別人參觀與使用,但政府提供的公園綠地,你就無法限制別人參觀與使用,即你的私人財貨可以決定不讓其他人使用,但公共財不行。

二、無敵對性:無敵對性就是指財貨本身「無消費上的競爭(nonrival in consumption)」的特性,即公共財不會因為有人使用後,就會降低後者的使用效益,如:不管多少人使用過公園,每個人使用公園的效益都是一致的,不會出現先使用公園的效益最高,而後使用公園的效益逐漸降低的現象;也因為公共財具「無消費上的競爭」,所以公共財的分配邊際成本為零。

公共財除了不具排他性與無敵對性外,公共財還有無法分割出售及具有大量外部效益兩種特性,以致民眾會出現盡其所能的大量使用公共財,以下根據無法分割出售及據大量外部效益兩種特性逐一說明:

一、無法分割出售:公共財不可能依照不同的個人需要來切割,一旦公共財生產後,只有任由大眾分享,不可能分割給個人私用。如:當公園建造完成後,無法分割給鄰近的社區或個人使用。

二、具大量外部效益:政府提供公共財所需要的經費,主要是由政府的稅收來支應,若公共財任由市場自由競爭,市場的價格一定無法反映公共財的外部效益,而且市場的供給一定無法滿足民眾的需要,因此,公共財很難根據市場的供需來決定其價格,因此,必須透過政府免費提供或地方政府議會的決議,來決定公共財的最適供應數量。如:國民教育。

由於公共財不具有私有財的排他性、敵對性兩種特性,再加上公共財是政府主動提供,所以每個人都可以免費享受同樣的數量與服務,因此,無排他性、無敵對性、無法分割出售及具大量外部效益的結果,就會造成人民不需付費的「搭便車(free rider)」現象,而人民「搭便車」的行為就是導致市場缺乏供給且資源無法做最適配置的主要因素。

「搭便車」除了會讓市場機能無法充分發揮外,也會讓資源無法有作最有效率的利用,不具排他性的公共財,只會讓人民「搭便車」的情況會越來越嚴重,但若政府不主動提供公共財,則公共財最後會出現零供給的現象;以供需觀點來說,消費者可以免費使用公共財的情況下,自己掏腰包消費的情況將不復見,致提供公共財的廠商將會因為無利可圖,而放棄公共財的生產;又公共財因為不具排他性,公共財提供者無法有效的向每一位消費者收取費用,在成本無法回收且需要趨近於零的情況下,廠商只有關門大吉一途,廠商在無利可圖與無法回收的情況下,就會出現:每個人都想搭便車,但卻沒有便車可搭的窘境。

閱讀材料:

一、準公共財quasi public goods

即具敵對性,但不具排他性的財貨。就是在同一

時間下,只有一個人可以使用該財貨,但在享用該財貨

後,並不會減損他人使用該財貨的效益。如:收費的高

速公路,當你正在使用收費的高速公路時,別人在同一

時間、同一地點不可能跟你共用,在你開過後,別人不

會因為你的使用而減損使用高速公路的效益。

二、準私有財quasi private goods

即具有排他性,但不具有敵對性的財貨。如你家的花園開花,花的所有權屬於你自己,是屬於具有排他性的財貨,但花香四溢的私人花園景觀,你無法限制其他人的欣賞,因此,這種具排他性卻不具敵對性的財貨稱為準私有財。

政府的稅收與支出

由上一節內容我們可以得知,政府除了必須提供人民免費的公共財外,在市場出現「市場失靈」時,政府還必須透過政策的實施來干預市場,期能讓市場回歸到正常的運作軌道…等,因此,我們可以發現政府在現代經濟社會中,扮演著相當重要的角色。然而,政府的收支模式與廠商一樣,必須要有收入來源才可支付公共財或政策實施的經費,但廠商收支的目的是著重在利潤的獲取,而政府的收支是為了提供人民更好的服務。

在正常的情況下,政府為提供人民公共需要及增進公共福祉,基於國家統治需要,政府在法定範圍內強制向人民或其他對象課徵稅收,這些稅收就是政府收入的主要大宗,也是國家施政的主要經費來源之一;然而,政府的收入來源除了稅收項目之外,也包含公營事業盈餘繳庫的收入,本節主要強調在政府稅收部分,公營企業的內容於下一節中再行介紹。

「財政收支劃分法」依照稅收歸屬政府規定,將政府稅收區分成國稅與地方稅兩種,此兩種稅收的內容與用途差異甚大,以下我們就來介紹國稅與地方稅的內容與用途:

一、國稅:例如綜合所得稅、貨物稅、營利事業所得稅、營業稅、菸酒稅、證券交易稅、關稅、遺產稅、贈與稅、期貨交易稅…等,所收的稅捐由國家統一處理,國稅主要是提供國家國防、國家建設、教育…等使用。國稅除了運用在國家建設與提升人民福利水準外,政府也會編列補助款給各個地方政府。

二、地方稅:例如地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、使用牌照稅、娛樂稅、印花稅…等,所收的稅捐由地方政府全權負責處理,地方稅主要是提供地方政府建設以及人事費用、地方教育經費…等使用,部分地方稅必須繳回國庫,供政府統籌使用,因此這部分的地方稅稱為統籌分配稅。

而政府的支出大致可區分經常性支出、資本性支出以及移轉性支出等三項,以下根據不同的支出內容逐一作說明:

一、經常性支出:如公務員的薪資支出、公部門消耗品、公債利息支出、水電費的使用、教育預算、國防支出…等一般性支出。

二、資本性支出:為了提供人民更好的生活水準的投資支出,如興建高速公路、機場…等公共建設支出。

三、移轉性支出:主要是為了改善社會貧富所得差距或社會福利支出,如殘障、低收入戶補助金…等。

當政府稅收大於支出時,表示政府財政會出現盈餘,可以將盈餘資金運用在其他用途上;但當政府支出大於稅收時,政府財政出現赤字,此時,政府必須透過發行公債或者向他國借貸的舉債方式來彌補赤字。台灣目前已經處於財政赤字階段,若政府當局再不妥善規劃稅收用途與預算花費,「債留子孫」將是台灣未來必須面對的嚴重課題。

政府的經濟參與:公營企業

除了稅收之外,公營企業盈餘亦是政府收入的來源之一;政府透過公營企業運作來提高收入的目的,就是為了提供人民公共需要與建構更好的國民生活水準;然而,在強調市場機制的廿一世紀台灣社會中,公營企業被視為「無效率」的代表,民眾大多認為公營企業背負著相當沈重的政治與人事包袱,且員工的工作態度不積極…等,導致近年來公營企業快速的朝向民營化發展,如中國鋼鐵、省屬行庫的彰化銀行、合作金庫…等公營企業,近幾年就已經轉型為民營企業,但某些具獨佔或寡佔市場的公營企業,政府還是保留其公營色彩,是以,在瞭解政府稅收與支出的同時,我們也必須瞭解公營企業的內涵與營運特點。

公營事業的出現,與一個國家的歷史背景、經濟、社會與政治環境有相當密切的關係,當企業50%以上的股權是由官方部門所控制時,我們就稱此一企業為公營企業,由於公營企業的收支與政府的收入息息相關,因此,公營企業的營運與產品售價必須受到政府的監督,是以,公營企業大多具備有下列幾個特徵:

一、公營企業是由官方經營,因此須受到民意機構與政府監督與控管

政府依照不同的公營企業屬性,將公營企業規劃在不同的部會之下,如:財政部主管公營銀行、經濟部主管水資源與糖等企業、內政部主掌郵政事業…等。公營企業每年必須編列預算送至主管機關審查,並提交立法院核決,由於公營企業是官方主導,企業的中高階主管必須由政府來指派,因此,企業的經營型態與決策,常會受制於執政當局的政策,當企業獲利有盈餘時必須繳至國庫,而企業虧損則必須由政府編列預算來支付。

二、公營企業大多為民生必需事業

公營企業經營之初是為了平穩物價目的而設,所以當時將攸關民生必需的產業劃歸為政府獨佔企業,如:水、電、糖、鹽…等。近年來因民意壓力與政策更迭,公營企業民營化的聲浪甚囂塵上,目前可能僅剩下水與電兩種民生必需事業短期不會民營化外,其他公營企業在近期內將會逐一開放給民間經營,其中,開放公營事業民營化主要有三種不同的方式:

(一)公開在股票市場出售公營企業股票:即透過股票的轉移,把公營企業的股權逐漸移轉給法人或一般民眾。如:中華電信的股票透過集中市場交易,將政府股權逐漸移轉給一般民眾。

(二)公營企業現存資產、負債及獲利能力,請有公信力的會計師重估價值,並對外公開標售,由有意願接手的投資者來承購公營企業。如:公營企業的公路局台灣汽車客運,資產與路線權直接由台汽員工承購,改為民營企業並更名為國光客運公司。

(三)解除保護公營企業的各種措施,使民間業者得以參與競爭,讓原享有獨占優勢的公營企業,不再享有特權。如:中華電信大哥大服務,原只有中華電信一家獨占,開放民間大哥大業者後,中華電信在大哥大業務中,已經無獨占的優勢。

目前台灣的公營事業體僅剩自來水公司、台灣電力公司、中國石油公司、台灣糖業公司、台灣銀行、中華郵政、台灣鐵路、中船公司、漢翔公司、唐榮鐵工廠公司…等公營企業,大多隸屬在行政院經濟部、財政部及交通部等三部會;由於有些公營企業年年虧損,再加上立法院裁減預算與民意壓力,致各部會希望麾下的公營事業儘快完成民營化作業,但公營企業工會與政府的勞資協調不良,導致近期公營企業員工為了自身的權益而出現在街頭抗爭。

 

資料來源:

馬明宏。經濟與商業環境Ⅱ。台北:台科大圖書。20062-15

2. 政府部門也可以做得有聲有色—從「大有為」到「高效能」

當大家習慣於責罵政府時,《新政府運動》(天下文化公司出版)的問世,有助於凝集共識、提升政府效率。這本被柯林頓總統認為有助於他財政決策的書,其作者歐斯本與蓋伯勒提供了十項原則。二位作者深信:政府可以像私人企業一樣的有效率,政府可以為人民解決問題。全書的中心論點,不是在爭論政府應該多做才好,還是少做才好;而是政府應當「如何」做好。

讓我引述「如何」可使政府「做好」的十項原則:

1)發揮「指導性」:自己少划槳,多指揮。正如球賽中,自己做啦啦隊,少下場做球員。

2)發揮「社區自主性」:鼓勵當地整府及民間社團熱心參與地方事務。

3)發揮「競爭性」:政府用多種誘因鼓勵良性的市場競爭、地區間競爭,以及產業間競爭。

4)發揮「任務性」:政府機構不要一成不變的做事,要有彈性,接受隨時指派的工作,以及不時調整工作的優先次序。

5)發揮「效率」:「成效」比「成本」更重要,亦即要更注重「產出」,而不僅是「投入」。

6)發揮「顧客導向」:政府的顧客就是人民,人民的權益遠比公務機關本身的方便來得更重要。

7)發揮「企業性」:除了節流,更要注重開源。

8)發揮「預見性」:事先的防範重於事後的彌補。

9)發揮「權力分散」:再適當的監督下,讓地方政府或當地機構發揮因地制宜的功能。

10)發揮「市場導向」:運用市場力量,鼓勵民間扮演過去政府扮演的部分角色。

以這些原則來檢驗我們政府的角色,我們曾有過「大有為」政府。現在民間已經累積了足夠的財力及能力,加以各種問題的複雜性,今後政府角色的趨向是:有所不管、有所不為、有所不能。

以世界趨勢來看政府角色,人民所要的不再是「大有為」,而是「高效能」。要走向「高效能」,上述原則的推行,就是一條捷徑。

 

資料來源:

高希均、林祖嘉。經濟學的世界:上篇《經濟觀念與現實問題》。台北:天下文化。1998209

3. 一隻看不見的腳—貝凱能教授對政府干預的論點

秋天是世界上傑出人才受到禮讚的季節。每年十月所宣布的諾貝爾獎變成了最受世人重視的榮譽。

一、政治經濟學家被肯定

一九八六年第十八屆的諾貝爾經濟獎所頒給的不是一位純經濟學家,而是一位政治經濟學家(political economist)。他的貢獻不是純經濟理論的拓展,而是把經濟理論用在解釋經濟與政治上的決策,所謂的公共選擇學說。

這位得主就是美國學者貝凱能(James M. Buchanan)。

諾貝爾獎評審委員會對他的評語包括了:「他把經濟理論運用到政治決策方面,這是社會科學方面的重大進展」、「貝凱能教授是靠文字及簡單圖解來傳播學說的,不像一些學者專靠複雜的模式。但他是一位第一流的經濟學家」、「他是公共選擇經濟學說 的創始者」。

二、貝凱能教授的論點

在經濟學鼻祖亞當史密斯的世界中,個人對利益的追求,猶如「一隻看不見的手」在揮舞,創造了個人的財富與社會的進步。

在貝凱能的理論架構中,從政者對個人利益的追求,猶如「一隻看不見的腳」(invisible foot)在踐踏,帶來了政府對個人的干預與對經濟的傷害。

自由派的經濟學者(如諾貝爾獎得主薩孟遜及托賓教授)認為:政府對經濟活動的干預是必要的。保守派的學者(如諾貝爾得主傅利曼、海耶克教授)則認為:政府的干預要愈少愈好。

哈佛大學教授李翁(Robert A. Leone)也提出了他所倡導的公共政策鐵律:「政府部門的任何決策,不論利弊為何,一定會使社會上產生贏家與輸家。」

貝凱能教授認為政府的干預不容易帶來良好的效果。他的分析架構以「從政者」為主體。他認為「從政者」(通譯為「政客」)就如任何個人一樣,也是追求私利的。他把「從政者」喻為政治上的企業家,他所追求的「利潤」是當選以及當選以後所帶來的權力。

為了要贏得選舉,他就誇大政府支出增加所能帶來的好處,低估這種龐大支出帶來的社會成本。他認為一般人民對從政者這種自私的想法都矇然無知。因此,他要為大家揭開「無知的面紗」,把從政者的自私面貌呈顯出來。

他曾寫過:「從小孩子手中搶去他 的糖固然難,但要從政者去做艱苦的決定,接受噓聲更難。」這種自私正可以解釋當前自由世界政府中所面臨的龐大財政赤字。

從他的論著中,他也特別看中利益團體在民主社會中的角色。他認為所謂「公共利益」、「社會福利」常常變成了某一團體的利益或福利。因此,他呼籲政治學者要把利益團體的功能納入政治理論中。

在他的十五本著作及百篇以上的論文中,他常常重複地說:「經濟學中只有一個法則—市場法則—值得反覆強調。經濟學者的責任就是要使社會大眾懂得這個法則的重要。」

三、貝凱能的得獎

對一些「勢利的」經濟學家來說,貝凱能的得獎是相當意外的。儘管他有芝加哥大學的博士學位。但他並沒有在最著名的大學任教(他在維吉尼亞的George Mason大學執教);他的學說是文字多於模式,既少方程式,也少實證研究;而且他的論說是界於經濟與政治之間,不是對純經濟學說有突破性的貢獻。一個麻省理工學院教授諷刺他的學說是很粗糙的。

貝凱能有自知之明。他得了二十九萬四千美元的獎金後說:「在過去三十年中,我一直在為我的理論做孤獨的苦鬥。在面對新理念上,我們經濟界的同行實在是很固執的。」

另一方面,他的得獎也引起了普遍的共鳴。我個人認為他的得獎有兩項重大意義。

第一是重視科際整合的趨勢:經濟學者所要解釋的是一個複雜的人類經濟活動。他們應當要與相關的社會學、政治學、心理學結合,提供更完整的解釋。從事科際整合的學者素來是受到個別學科的漠視,貝凱能的得獎被美國輿論譽為是因為他把經濟與政治做了「高貴的揉合」。

第二是重視理論與現實的趨勢:評審委員指出,雷根政府的經濟政策以及各國民營化都受了貝凱能教授的影響,民營化正是可以減少 那一隻看不見的腳的干預。

要使社會科學有更大的突破,就是需要科際整合以及理論與現實的結合。貝凱能教授的一生—從南方長大的一個農家孩子到今天獲得諾貝爾獎—就提供了一個範例。

得獎以後,他自謙地說:「做為一個政治經濟學家,我最關心的研究課題是要使政府想法正確,避免政策選擇上的錯誤。」

避免決策錯誤正是世界各國所共同關心的。

 

資料來源:

高希均、林祖嘉。經濟學的世界:上篇《經濟觀念與現實問題》。台北:天下文化。199863-65

4. 行使「看得見的手」的經濟環境

我們所處的環境往往不是「看不見的手」所能適用的環境,而是「看得見的手」發生作用的環境。既然「看不見的手」是大家所追求的理想境界,為什麼「看得見的手」仍然到處可見呢?因為它有發生的時代背景。

(一)政府為增強其統治力量

無論是民主國家的政府,或獨裁國家的政府,都想掌握較多的國家資源;如能掌握較多的國家資源,就會有較大的力量去管制所轄的人民的活動,對於民主政治的政府而言,政府的權限有限,能掌握的國家資源比較有限,一旦逾越憲法所定的範疇,就會受到輿論的檢驗,那隻「看得見的手」就少有用武之地。對於獨裁的政府而言,政府的權限很大,所掌握的資源也多,即使有憲法,也常常棄憲法於不顧,完全隨當政者個人意志來作為。在這種情況下,輿論無檢驗的餘地,政府的管制就會無孔不入。也就是說,那隻看得見的手就有揮灑的空間。

(二)因資源極度匱乏所產生的反射行為

政府慣用行政力量,干預市場運作的情況,多發生在資源匱乏的國家。當執政當局運用匱乏的資源時,不是藉市場的自動調節,達到人人皆滿足的境界,而是利用行政干預,取代市場的功能,以達成預期的目的。在一般執政當局的心目中,總認為當資源匱乏時,市場機制就會失去它的調節作用,在這種情況下,就會發生弱肉強食的現象。為了避免這種現象發生,由政府來分配資源較為妥當。問題就在於:資源的分配是否公平與有效率。

關於資源匱乏的事例,通常發生在以下的情況中:

1. 因應戰爭期間的需要

在戰爭期間,由於生產被破壞,而運輸線被敵人封鎖,往往發生物資不足現象。像第二次大戰時的英倫,八年抗戰時的大後方,均曾因物資缺乏,採行配給制度,即使戰後的台灣有很長的一段時間,政府仍對公教人員採取配給制度。配給制度的好處是人人多少有份,壞處是接受配給的人完全沒有選擇的自由。對個人而言,如無選擇的自由,需求者便無法達到最大滿足。可是在這種粥少僧多的情況下,如果不採配給,則會產生什麼現象呢?二十世紀戰亂的經驗告訴我們,有人會囤積居奇,使供給量更為減少,俾提高價格,從而牟取暴利。有錢有勢的人仍可過著飽暖的生活,無錢無勢的人則會餓死街頭。這種鮮明的對照很難不引發社會的動亂。考慮到這種現象的可能出現,當政者多採取配給制度,讓社會大眾渡過短期的難關。當然,這種制度不能行之太久;如行之太久,也會有後遺症發生。在採行配給制度的情況下,政府的權力自然變大了,因為它有機會可控制人們的胃。

2. 因天災造成的物資短缺

每個地區都難免要受天災的肆虐。當天災發生後,最缺乏的是食物。像台灣,每到夏秋之交,颱風降臨,造成農作物的流失和蔬菜的短缺。值此期間,這類農產品的價格就會暴漲兩、三倍之多,如果能適時大量進口所缺乏的食物,其價格也不會暴漲太高或太久。在無法及時進口,或囿於當時的政經環境,為了平抑物價,政府也會採取些干預的措施,使物價不要上漲太高。

(三)在經濟發展初期,對於需求迫切的物資有短缺之虞

在一個經濟發展初期,通常是某些物資多餘,而某些物資短缺,對於多餘的物資,鼓勵其出口;對於短缺的物資,則限制其出口。這種物資之所以短缺,往往是因為這種物資比在國內出售有較高的出口價格。為恐國內供給不足,引發物價上升,政府往往限制此種物資出口,以致此物資失去謀厚利的機會。

(四)為維持既得利益者的利益

政府往往接受工商界的壓力,對某些產品限制進口,以維持其偏高的價格。特別是在國營事業發達的國家,為恐外來競爭力太強,會摧殘本土產業的存在與成長。這就是貿易保護主義受到擁護的根本原因。

一種產業經政府保護後,是否能很快的成長,有力量同進口品競爭?這種看法無疑是對李士特主章的一種挑戰。根據二十世紀後半期東亞經濟發展的經驗,國營企業所經營的產品,除非是不能交易的產品,多不能同外國產品競爭,致連年虧損,並造成巨額呆帳,殃及金融事業的正常發展。

(五)為糾正市場失靈所採取的手段

一個市場經濟的自由運作,須具備某些條件;如這些條件多不具備,市場的運作也會發生問題。市場失靈是否需政府干預取決於:供需失衡所需的調整時間是否緊迫?供給來源是否充裕?需求是否迫切?其中以時間緊迫與否為關鍵情況。就商品市場而言,政府進場干預通常發生在需求大於供給,致造成失衡的情況:

1. 如果時間緊迫,國內供給又不足,必造成價格暴漲,像抗煞初期,SARS感染性強,會危害一個社區或城市,政府干預是可理解的。或戰爭爆發時期物資來源被封鎖,也需要政府干預,如配售制度之被採行。

2. 如果時間不緊迫,國內供給不足,雖會造成物價上漲,但可容忍,故可讓市場自動調節,如颱風過後,蔬菜價格之上漲。

至於供給大於需求,致造成失衡的情況,通常沒有時間緊迫的現象,可由市場自動調節。再就金融市場而言,只有國際性投機集團突擊才有緊迫情況。在此情況下,政府是否出手干預,也引起見仁見智的不同看法。

例如1998年初秋,向以典型自由經濟為標榜的香港,其股市遭受國際投機客的侵襲,香港政府乃直接干預市場,逐走投機客,使香港股市恢復常態。對於香港這隻「看得見的手」,曾引起學術界正反兩方不同意見的爭辯。市場有時會失靈,而失靈的原因之一是,很多外力入侵使市場機制失去功能;如不加以糾正,這個被入侵的市場會崩潰。如果從事交易的雙方所擁有的資訊不相稱,有的人擁有某些資訊,有的人則不具備,也會使市場機能失靈。在這種情況下,倘政府坐視市場崩潰的發生,則其影響的廣度與深度就難以估計了。

(六)政府為達成某一特地目的

通常在一個市場經濟,政府的年度預算可以達成所擬的各種經濟目的;然在一個特殊環境,例如經濟衰退,又加天災頻仍,乃造成大量失業人口,政府為了救助大量失業人口,乃推動某些公共建設計畫。如九二一大地震、SARS疫情所造成的百業蕭條,政府不得不伸出那隻看得見的手,遂行其救助的工作。

政府干預的方式與範圍

政府對經濟活動所做的干預,其方式是因經濟活動性質之不同而不同,而其範圍也很廣泛,有些經濟活動是由政府主導而親自經營的,有些是民間企業的經營活動,政府為了協助其發展,乃給予不同程度的協助。

政府干預的對象主要是民營企業的經營活動。通常是為了維護市場秩序,或為了保護消費者的權益,政府責無旁貸地去干預。其方式主要為下列各項:

(一)許可的經濟活動

民間從事某項經濟活動,必須經過申請,申請時要符合一定的條件。例如一個藥店設立,藥店的負責人必須具有藥劑師一類的資格,懂得辨識各種藥物的性質及對人畜可能危害的程度。如果藥房老闆不具備這些基本條件,政府就不准許其經營藥店的生意。再如對外貿易,政府對某些產品的進口須經過許可申請,例如在1990年代以前,對於鋼鐵進口,必須先徵詢中國鋼鐵公司的意見,如同意其進口,才准許其進口,目的為防止廉價的鋼鐵進口打垮了本土鋼鐵業,或者為了防止鋼鐵供給過多,會降低鋼鐵價格,從而降低本土鋼鐵業的收益。

(二)管制的經濟活動

對於某些民營企業的經濟活動予以全面管制或局部管制,像廠商對大陸投資,凡數額未超過5000萬美元者,不需要申請,但要報備;凡逾此數額者,則加以管制。再如2001年以來,對晶圓廠放行到大陸的問題,政府意圖加以管制,正引起朝野的廣泛爭論。管制可分數量管制與價格管制。很多公用事業的價格,一旦訂定之後,在 ㄧ段相當長的時間內,不能隨市場之供需變化而調整其價格。像對用電價的管制,用水價的管制,有時對使用數量也加以管制,即在某一數量之內,不提高其價格,超出某一數量,則課以較高的價格,稱之為以價制量。這種管制,有時採取全面性的,有時採取局部性的,完全視當時的供需情況而定。

(三)禁止的經濟活動

有些經濟活動,只有政府可以從事,民間不得為之,譬如進口槍枝,政府有權進口各種槍械,對民間則只准許進口獵槍、玩具槍等,至於具殺傷力的槍械,政府會嚴格禁止民間進口。毒品也是被禁止進口的,因為槍械會成為歹徒作案的武器,而毒品會傷害人的心智,前者的禁止,是為了治安,保障社會大眾的安全;後者則是為保護社會大眾的健康。在交通管理條例中,禁止司機酗酒駕車,如經發現,則罰以重金;禁止車輛左轉,則是為了防止交通紊亂,釀成事故。

(四)政府直接舉辦的經濟活動

在一個典型的市場經濟,政府不經營民間可經營的事業。在不完全的市場經濟,政府所經營的事業,通常是獨占性或寡占性特別強的事業,像在經濟改革、對外開放之前的中國大陸,幾乎所有經濟活動都是由國有企業或公營企業所占有。即使在台灣,在1980年代以前,國營事業在國民生產毛額中也占相當大的份額。

在台灣,政府經營的事業大體尚可分為四類:

1. 為社會大眾所需要的生產事業

如公用事業,像自來水公司、電力公司;因考慮到低所得階層的負擔能力,政府使用差別價格,如用水,在某一用量之內的基本水費較低,超過此用量,其水費要增高,再如用電,在台灣經濟發展的早期階段,也是考慮社會大眾收入不高,乃予家庭用電低價,為防止浪費,對商業用電高價,為降低生產成本,對工業用電也是低價。

2. 為國家安全所需要的生產事業

像政府所興辦的造船業主要是為了國防上的需要,在1970年代,這些產業的牟利程度很低,但為了擁有國防的自主權,政府發展了此種產業,此種國營事業的建立,對民間鋼鐵事業之建立會產生連鎖效果。

3. 民間無力舉辦但國家需要的事業

像政府所興辦的鋼鐵業,在最初希望由民間企業來興辦,但民間企業在1970年代尚無足夠的財力,去舉辦規模大始可收規模經濟之利的大事業。

4. 為財政目的舉辦的生產事業

像台灣的菸酒公賣局之設立,原接收日人經營的基礎,再繼續擴大經營,是收入甚豐的獨占事業。在19501970年代,財政收入來自稅賦部分,由於經濟尚不夠發達,徵收時十分困難,菸酒公賣收入占各級政府財政收入均在12%以上,像在1960年曾高達16.1%。由專賣菸酒所產生的收入,為當時最易收取的一種間接稅。

(五)政府參與的經濟活動

政府間接參與的經濟活動包括政府輔導的經濟活動、獎勵的經濟活動和入股的經濟活動。

1. 輔導的經濟活動

輔導的經濟活動是開發中國家對民間企業經常採取的一種措施,包括經營方式上的輔導、融資上的輔導、生產技術上的輔導。通常,政府以導師或顧問的身份,協助民間企業克服所遭遇的困難,使其成長起來。像政府對中小企業的輔導。1966年,行政院為配合中小企業發展之需要,核定由前國際經濟合作發展委員會設立中小企業輔導工作小組,會同財政部、經濟部、中央銀行、台灣省政府等單位共同輔導中小企業健全經營,協助拓展市場與增加就業機會。19679月又頒訂中小企業輔導準則,做為輔導中小企業輔導工作之專責機構。19912 月起實施「中小企業發展條例」,成為中小企業處的主要功能。發展條例中規定政府應採取適當之輔導或獎勵措施的項目,諸如:(1)市場之調查與開發;(2)經營合理化之促進;(3)相互合作之推動;(4)生產因素及技術之取得與確保;(5)人才培育;(6)其他有關中小企業之創辦或健全發展之事項。

2. 獎助的經濟活動

為了鼓勵投資,促進產業發展,對企業最具體的獎助,就是自1960年以來實施的「獎勵投資條例」,在這個條例中,對新投資的企業給予各種賦稅上的減免,19701980年為適應當時環境,均曾加以修訂,到1990年為鼓勵產業升級,改訂「促進產業升級條例」以取代「獎勵投資條例」。獎勵投資條例之目的,主要為引進投資,使產業發展不 虞資金之匱乏,而產升條例,則是鼓勵產業的研發,並助其降低污染成本。

在台灣產業發展過程中,獎投條例對鼓勵民間投資、引進外人投資,曾發生相當大的作用,唯行之過久後,也產生了一些流弊,像為了鼓勵出口,對企業之進口而後出口者免除其關稅,也有少數企業竟假出口真退稅,使國家喪失稅收是小事,造成稅負不公是大事。

3. 入股的經濟活動

入股的經濟活動可分為:國營事業民營化不夠徹底,致保留很大份額(49%以下)股權,另一種是政府(包括公營事業)投資的民營企業,即在民營企業的股份中,占某一份額的股權。對於前一種情況,表面上是民營化了,實際上,政府仍操縱企業的營運權。特別是在政黨輪替後的執政黨,為了酬庸,將幹部派去擔任此種企業的董事長、總經理之類的職位。董事長是決策單位,而總經理是執行單位,也有些企業,總經理不但是執行單位,也是決策單位。一個企業的盛衰,繫於董事長的決定是否正確,總經理的執行是否有力。如果讓一個行政幹部去處理一個企業的營運,可以想像到它的風險會有多大。對於後一種情況,如果政府持股所占份額不大,不致影響企業的決策及人事安排,對企業發展也不致成為一干擾因子。

(六)政府規畫的經濟活動

有個名詞須先加以釐清,一為經濟計畫,一為計畫經濟,這兩者觀念完全不同。像1990年以前,蘇聯經濟是典型的計畫經濟,由中央政府將全國資源,按照黨的決議,做全面性的安排,個人企業不存在,所有企業都是計畫經濟下的一個螺絲釘,而這個螺絲釘完全沒有自由意志,都是指令的接受者和執行者。至於經濟計畫,則是一般開發中國家所採行的發展策略,它不是全面性的,也不一定都是強制性的。例如在1970年代,政府所進行的十大建設計畫,是國家經濟發展所需要的公共建設計畫,民間無力或無興趣從事這種大型計畫,乃由政府以國家力量去完成它。十大計畫完成後,對1980年代以後的經濟發展具有很大的貢獻。政府的四年經建計畫、六年經建計畫,或十年的經建計畫,主要是由政府對未來訂出一個追求的目標,凡政府能夠執行的部分,由政府為之,凡由民間參與方能完成的部分,政府無力去強制 其達成目標。即使採取相關措施誘導民間企業去達成,但由於台灣經濟環境受國際因素影響很大,政府所訂的經濟成長率、各產業生產增長率,只能說是一種期望值,或者是希望各業努力的目標。譬如說計畫今年稻米生產達到200萬噸,一個限制條件是天候變化,另個限制條件是農民的意願。這兩個條件都不是政府所能控制的。

 

資料來源:

于宗先、王金利。一隻看得見的手—政府在經濟發展過程中的角色。台北:聯經。20033-15

5. 國民所得的計算方法:GDPGNP

什麼是國民所得?

了解國民所得有兩個重要概念必須認識:1.國民所得代表的是流量:流量指的是在一段時間內累積的數量或金額。國民所得的計算期間通常以每個月、每一季或每一年為單位,不論採用哪種期間計算,都必須區分本期與非本期的產出。例如計算第二季的國民所得,那麼前一季及後一季的產出價值就不能算在第二季內。2.所有產品附加價值的總合等於最終產品的價值:國民所得與生產有關,所生產的產品包括實際的商品或提供的服務。由於大多數產品在上市之前,都必須經過一連串製造加工的過程,而在每一過程中廠商所生產產品的價值減去之前所購入中間產品(即還需要進一步加工、製造或轉售的產品,例如:原料、零件、水電等)的價值,得到的差額就稱為「附加價值」。例如:農夫以10元出售小麥給麵粉廠,麵粉廠將小麥加工成麵粉後,再以15元賣給麵包店,則麵粉廠的附加價值為15元減去10元後所剩下的5元;而麵包店利用15元的麵粉做成做成麵包,麵包售價30元,則麵包店的附加價值為30元減去15元後所得到的15元。若將以上小麥、麵粉和麵包的附加價值家總起來(10+5+1530),正是最終生產產品—麵包的出售價值30元。因此,一國最終產品及勞務的價值,就等於在生產過程中每一階段所增加的附加價值的總合。

什麼是GDP

GDP(國內生產毛額)指的是一段期間內在我國國內所生產的商品和服務的總市值,也就是將我們生產的商品和提供的服務的附加價值 加總起來,就可以得到GDP。當財經報導上指出某一國經濟成長率為3.5%,其實指的就是GDP的成長率,它表示國內生產的商品和服務的總值比前一年增加了3.5%。由於經濟成長率是衡量物價及勞務增加的速度,所以GDP的成長有助於推升經濟的成長,因此常做為衡量一國社會福祉的重要經濟指標。但要注意的是,GDP的內容並不包括本國國民在國外工作的所得,但包括外國人在我國境內所獲得的所得。例如可口可樂公司派駐台灣的美國員工,其在台灣賺得的薪資就要列入我國的GDP中。因此,GDP是以生產所在地的國境為界定範圍。

名目GDP與實質GDP

當我們在比較各國GDP時,要關注的是「實質GDP」,而非「名目GDP」。直接以市場價格計算的GDP就稱為「名目GDP」,由於市價會受到物價波動的影響,所以經過通貨膨脹調整後的GDP才能真正代表實際生活水準的指標,因此,以市場價格計算的名目GDP減去通貨膨脹率後,就稱為「實質GDP」。假設在二○○二年GDP成長4%,而通貨膨脹也上升了4%,則在這一年中生產總值其實是沒有增加的;就如同薪資增加4%,如果物價也上漲同樣的幅度,那麼實際購買力並沒有增加,即使收入金額高於過去,我們並不會因此而變富有。

另一個必須關注的是「每人」GDP,即一國GDP除以人口數後所得的數字,代表國內平均每人所得。若一國的人口成長幅度大於GDP成長幅度,則國內平均每人所得會下降,即每人的實質生產力是下降的。例如一國某年的GDP成長率為3%,而人口成長率為5%,相較之下,人口成長的幅度大於GDP成長的幅度,因此每人GDP是下降的;也就是說,乍看之下整體經濟是成長的,但實際上每人的實質生產力卻是下降的。

什麼是GNP

另一種統計國民所得的方法稱做「國民生產毛額」(GNP),是指在一段時間內(通常為一年內),一個國家的國民所生產的最終產品和勞務的總市值。值得注意的是,它包括本地居民在外國的產出價值,例如外交部派任的駐外人員,其薪資所得仍必須納入我國的GNP計算。國內生產毛額與國民生產毛額最大的差異在於計算標準的不同。由於生產所需的資金、勞力、原料…等生產要素會在國際間的流動,當有外資投入本國、外籍勞工來本國工作等,這些要素會被計入GDP之中,但不會被計入GNP之中,因為GDP是以境內地區做為計算標準,GNP卻是以國民為計算標準,因而使得GDPGNP的數值有所出入。目前全球對國民所得的衡量,GDP最為被廣泛的應用也最受到重視。原因在於國際貿易日漸頻繁,當生產要素在國際間流動的程度愈高,愈能留住資金、人才的國家就愈具競爭力、經濟發展愈蓬勃。因此在討論到經濟成長、產業發展甚至相關財經政策時,GDP的重要性都遠超過GNP

GDP可以衡量社會進步的全貌嗎?

未納入GDP的經濟活動

由於GDP和其他經濟指標一樣,在計算時有其侷限性,我們很難從數據當中去看出經濟活動的全貌,因此,一些學者認為GDP並不能衡量社會進步的全貌,因為有些非市場性的交易活動並未納入GDP的計算當中。例如:家庭主婦做家事這類無薪資的經濟活動;在路邊攤銷售商品的地下經濟活動,GDP都未將其考慮在內。此外,GDP也不會把環境破壞的損失算進去,如果我們為了做家具而把整座森林砍伐殆盡,製作家具的價值會反映在GDP上,但整座森林因而消失的損失卻不會納入。最後,計算美人GDP時也未將個人所得分配納入考量,因此無法反映出貧富之間的差距。

應排除在GDP之外的經濟活動

相對地,有一些生產性的活動未透過市場交易,應該排除在GDP以外,例如:社會安全支付、慈善捐款、保險給付、在餐廳或飯店給服務生的小費等,這些只是經濟部門間資金的移轉,統稱為移轉性支出。另外,對生產活動無貢獻、不能產生最終產品價值的交易活動也不應該計入GDP中。例如:二手貨市場的買賣也只是資產形式上的移轉,而且二手貨物的價值在第一次交易時就已計算在GDP內,不須重複計算。此外,證券次級市場(也就是投資人買賣手中持有股票交易市場)的買賣交易,因為股票買賣只是股權上的移轉,這樣的交易與生產無關。然而,在證券次級市場的交易過程中,給付證券經濟商的佣金,或是租用二手市場攤位的租金,則包括在GDP內。

GDP的限制

GDP的計算內容既然無法涵蓋所有的市場活動,我們就不能光靠GDP來衡量經濟福利的大小,美其名只能說GDP反映了一國經濟活動的頻繁多寡而已。在應用GDP時,也必須留意到:首先,GDP必須考慮物價的變動,即實質GDP才能衡量社會福利是增加或減少。第二,必須考慮人口成長率,若GDP成長率小於人口成長率,此時GDP的增加並不可視為國民福祉的增加,因為每人的GDP減少了,使得每個國民的福祉並未相對提高。第三,GDP忽略了休閒的價值,若GDP的增加來自於延長工時所增加的產量,卻犧牲了休閒的時間,整體福利並未增加。第四,GDP未能去除外部成本,即環境污染及破壞的成本,使得GDP的高低無法反映生活品質的真實情形。第五,GDP無法估計地下經濟活動,社會上有許多未透過正當市場進行交易的經濟活動即稱為「地下經濟」。例如:攤販、走私毒品等,因資料難以掌握,無法計入GDP中,導致無法真實反應一國的福利水準。

 

資料來源:

溫美珍。圖解經濟學。台北:博士文化。200668-73

6.經濟成長率愈高愈好嗎?

先看看經濟成長率是否愈高愈好。我們知道,所謂愈高愈好的成長率就是實質國民所得年增率,現今大都以「國內生產毛額」(GDP)做為衡量指標。撇開國民所得衡量的諸多缺失,如不良產品(bad goods)沒扣除、沒經由市場交易產品也漏記等等,以致無法真正表現出生活福祉的增進不談。就以實質GDP這種狹義的衡量指標來看,依國家發展的程度區分,我們可以分為先進國家、開發中國家和落後國家三類,落後國家難以測量GDP,就已開發中國家和先進國家這兩類已通過「現代經濟起飛」階段的國家來比較。

今天所謂的七大工業國家(G7),它們各個國家的經濟成長率表現如何呢?翻開統計數據,這七大國的經濟成長率都在五%以下,以一九九四年的數據言,成長率最高的美國也才有四·一%“連一向備受稱譽的日本也低至○·五%。反過來看亞太地區諸開發中國家,同樣是一九九四年數據,韓國為八·三%(以實質GNP測量),新加坡則高達一○·一%,連最低的香港和菲律賓也各有五·四%和五·一%;而我們知道,中國大陸是居經濟成長率的首位。高達一一·八%。因此,光看經濟成長率的高低實在並無多大意義,因為這些簡單的諸國數據比較,就可得知先進工業國要達到五%的年增率簡直是奢求。

反過來是不是也可推得:要成為先進工業國家,經濟成長率不但不應求其高,反應將之壓低?而由台灣經濟演進歷程,也可明顯看到,它曾有一段高達兩位數以上的成長率。所以,當前公私各機構發佈經濟預測,主其事者及輿論將焦點集中於成長率的高低,實在是一種誤導。

所以,正確之道應該是,在報導經濟資訊時,「至少」應將就業情況或失業率一起觀察,才比較能得到有意義的訊息。因此,若要做更正確的比較,應將所有條件都列出來,這時也自然會發現,經濟成長率只是這些眾多條件中,也許比較重要的一種罷了。

 

資料來源:

吳惠林。民主、自由、市場。台北:商周文化。199776-78

7.經濟發展的最終目的:生活素質—兼論「外部效果」與「政府干預」

財富的增加既不保證快樂的增加;物質享受的增加,也並不意含幸福的增加。西方世界所提倡的「生活素質」,正在提醒大家:追求生活水準只是一個工具,追求生活素質才是真正的目的。

現代人的覺醒

在台灣的中國人正享受著四十餘年來高度經濟成長所帶來的物質生活,可惜我們也同時在承擔著因經濟成長所帶來的代價。因為經濟成長有它的正面貢獻,也有它的負面效果。更多的食物,就帶來了更多的垃圾;更多的現代化設備,就帶來了更多的能源消耗;更多的財富,就帶來了更多的浪費。中華民族雖然遠早比西方世界強調精神層面的重要,但是我們並沒有因此而減少所犯的錯誤。

在追求經濟成長的過程中,個人付出的代價至少包括了時間、精力,甚至健康及家庭的幸福;整個社會付出的代價至少包括了上升中的犯罪率、吸毒率、精神病患率、擁擠的交通、緊張的生活、淡薄的人際關係,以及自然資源的消耗與環境生態的破壞。

財富的增加既不保證快樂的增加;物質享受的增加也並不意含幸福的增加。因此,生活在現實世界中,在物質上追求「更多」、「更快」、「更方便」、「更新穎」,在更高的境界中並不等於「更好」。因此,在西方世界流行的一個名詞「生活素質」(quality of life),正在提醒大家:追求生活水準只是一個工具;追求生活素質才是真正的目的。

這個「新」名詞所意指的精義實在十分接近我國思想史上幾千年來一直跳躍的「老」觀念—重視精神層面、珍惜文化遺產、尊重五倫規範、貫穿儒家精神、追求社會公平,並與自然世界和諧共存。這些觀念也都在〈禮運大同篇〉、先總統的〈民生主義育樂兩篇補述〉、孫前院長運璿倡導的「精緻文化」,李國鼎先生呼籲的「第六倫」中顯現出來。

東西方社會對生活素質的關切,進而要求政府來提昇生活素質,正表示出兩個令人鼓舞的現象;現代人的覺醒,以及前瞻性的優先次序。

生活素質的內涵

多年前在中央日報〈星期專論〉的一文中,筆者曾對生活素質的範疇作了一個界限:提昇生活素質是指,促進:(1)人民生活的安定與和諧;(2)社會風氣的敦厚與純樸;(3)育樂設備的提倡與普及;(4)自然環境的淨化與美化;(5)公害的減少與防止。稍後又在中央日報的另一文中,以十個指標分析我國當時的生活素質。十個指標是:(1)個人地位的尊重;(2)個人機會的均等;(3)生活的基本要求—衣、食、住、行;(4)生活的進一步要求—健康與公共衛生;(5)文教活動與娛樂;(6)社會風氣;(7)社會福利;(8)大眾傳播;(9)人際關係;(10)自然環境與公害。

近年來在西方社會的實證研究中,生活素質通常以十一個指標來分析:

1)人口與家庭:包括人口成長的結構、家庭大小、婚姻狀況等。

2)健康與營養:健康資源(如醫院—醫師)的運用與分配、國民營養、疾病預防、生命機率等。

3)住宅與環境:住宅設備、房屋供需、社區服務、公共設施、環境品質等。

4)交通運輸:運輸與日常生活、城際運輸、交通安全、社會成本、能源使用等。

5)公共安全:資源運用(如警察、司法等)、犯罪的研判其他事故如空難、火災、自然災害等。

6)教育與訓練:教育經費、註冊人數、表現與成就、成人教育與訓練等。

7)工作:勞力資源、就業與失業、工作條件及素質等。

8)社會安全與福利:財政支出、社會安全項目的成本與利益分析、國際比較等。

9)收入與生產力:生產力及其衡量方法、所得與支出、不同群體所得之比較、貧窮人口、國際比較等。

10)社會參與:投票與選舉、志願性社會工作、社團活動、國際比較等。

11)文化、休閒與時間利用:文化活動費用、休閒方式、時間利用、國際比較等。

根據這些較細密的分析,一國生活素質的進步與缺點都可以用來做縱斷面的比較或橫斷面的檢討。

 

資料來源:

高希均、林祖嘉。經濟學的世界:上篇《經濟觀念與現實問題》。台北:天下文化。1998223-224

◎ 主題二  公共財與公共選擇

※ 公共財的特點

公共財是指由政府提供民間部門所不會生產的財貨。公共財有兩個顯著的特點:1.共享:公共財可以讓很多人共用而不會損及任何人的效用。例如:廣播訊號、燈塔、國防等,一旦這些設施完成並開始運作後,就算使用者達上千上萬人,也不會增加成本。像是公共電視,其營運成本不會因為收看的觀眾從40萬增加到45萬人而有所改變。2.無法排他:即無法拒絕讓未支付公共財費用的人使用。例如收聽無線電波收音機,任何人不能獨占電波而不讓別人聽到廣播;或禁止入港的船隻使用燈塔等。兼具這兩項特性的就是公共財。

世界最大的公共財應該是「知識」,因為知識可以大家共享,沒有國界的限制,大家都可以同享知識所產生的好處。但為何會造成市場失靈呢?公共財因為「無法排他」的特性而具外部效益,使得不付費的人也可以享有好處,此外,公共財的使用成本如何分擔也難以透過市場機能去解決。因此,社會上必會出現一些不願付費卻藉機享用公共財好處的白吃者,因而造成市場失靈。

政府的角色

由於實務上對市場經濟的發揮存在了許多限制,因此當某項商品或服務無法據為己有且是大家所需要的情況時,政府就該適時扮演仲裁者的角色使市場經濟能夠順利運作。政府透過各種方式來降低民間的交易成本,包括制度化的法律規範、興建各式各樣的基礎建設等,無非都是為了改善經濟運作的環境與制度,藉由公共政策以彌補市場機能的不足。

一般來說,政府會參與或干預市場經濟,主要目的有二:一是發揮經濟效率使經濟成長;二是維持經濟穩定並達到公平的基礎。經濟活動的最終目的都是希望政府的角色是助力而非阻力,讓市場經濟能自由運作而非受到政府干涉。但有人常說政府其實是一個非常龐大的獨占事業,掌握了部分經濟要素或稀有資源,使資源的分配遭到扭曲,但除非私人企業或民間單位有能力提供某種財貨或服務,否則交由政府來做也是有其必要性。

 

資料來源:

溫美珍。圖解經濟學。台北:博士文化。200664

延伸思考

1. 公共財具有哪兩個特性?

2. 世界上最大的公共財為何?

參考答案

1. 共享、無排他性  2. 知識

延伸閱讀

1. 公共選擇問題的產生

由於政府機關的政策制訂過程日益複雜,使得單一專業知識的首長無法顧全整個社會公義需要,因此,公共政策的制訂與選擇,大多經由政府的專案小組以合議方式來進行表決,甚少由行政首長的個人意見作為裁決依據。根據公共政策相關研究指出,五人或五人以上的小組成員決策結果,會比單一決策者或多人集會的決策結果為佳,因為五人或五人以上的小組討論,可將專家學者的意見納入小組議題內,除了可增進小組成員的知識與涵養,亦可透過小組內的討論與溝通,來強化決策過程的凝聚力。然而,集體決策可能會出現人云亦云的盲從決議,或附和權勢者意見的情況…等缺點,但就整體而言,集體小組決策的結果會比個人決策為佳。

以人民與政府的互動關係來看,人民委託政府從事建設國家與服務人民的工作,而人民(委託人)繳交稅金給政府(代理人)後,政府政策會透過立院與政院的協調與互動,來決定公共事務的資金運用與政策執行,其中,立法院在會議進行中,會出現公共工程委員會、教育委員會…等多個委員會,以小組的方式來討論公共政策決議與實施。

因此在民主國家的公共選擇過程中,政府在決定公共財貨的數量、種類及資金配置時,大多採用投票的方式來進行。是以,透過投票的方式,來決定公共支出與收入的政策,稱為「公共選擇(public choice)」。台灣立院對公共事務的預算審核與稅收政策,便屬於公共選擇的範疇。

由上述說明我們得知,「公共選擇」是以投票的方式來決定政府的施政方針與執行運作,是民主國家決策公共事務的最佳方式。在「公共選擇理論」中,依據投票選擇的方式大致可區分為下列三種:

一、一致票決(unanimous voting

針對某一議案,全體投票表決一致通過並付諸實施,一致票決的投票方式是最佳的公共選擇行為。雖說一致票決可以兼顧到每個人的利益,使資源配置達到柏拉圖的最適境界,但在每個人也具有政策否決權的情況下,縱使多數人同意,僅有一人反對,這個政策還是無法付諸實施,由於個人的喜好、環境…等因素各有差異,再加上每個人對同一個公共政策有著不同的偏好與想法,所以,一致票決在實際運作上有其困難,若公共選擇採一致票決的方式運作,最後可能會出現政策無法執行的窘境。

二、多數票決(majority voting

有鑑於一致票決在實際運作上有其困難,因此,民主國家大多採用多數票決的方式來決定公共政策。多數票決的公共決策方式,為「中位數的投票者模式(median voter model)」,即是以多數贊同的票數,來決定公共財貨的供應或服務水準。然而多數票決並不能使所有的選民感到滿意,滿意的選民只是佔所有選民的中間位置,這樣的結果,常會讓很多社會大眾,覺得政府的決策並不能滿足他們的需要。

三、交換投票(logrolling)支援

多數票決大多為民主國家遵循的公共決策法則,但在有些情況下,有些多數人反對的議案,會透過換票的方式來獲得通過;換票就是成員間透過相互勾結的方式,讓彼此贊同的不同議案可以同時通過,但換票過程必須在投票人數較少的情況下才適用。若交換投票支援的策略運用成功,一些表面上看來不受大眾歡迎的議案,就可以順利通過議會審議,這表示交換投票可能提高公共決策的效率,也可能會損及公共政策的效率,因此,交換投票的結果不盡然可以提高群眾的福利。但交換投票對政府施政的監督,有著相當重要的地位。

我們可以知道,在公共選擇的過程是無法達到全體人民一致性的認同,因此,如何透過有效的監督來降低公共選擇投票對人民福祉的傷害,將是政府與人民必須詳加思索的課題。

如何有效的監督

政府的政策是透過議會的投票表決,來執行公共設施的數量、種類與價格,然而,若任由議會的民意代表(代理人)表決,在追求代理人私人效用極大的情況下,人民的福祉將會受到踐踏,因此,如何透過有效的監督,來管理或管制民意代表的自利行為,將是相當重要的課題。

談到如何有效的監督,必須先瞭解何人有權決定代理人的去留或者業績,因此,我們從幾個觀點來探討有效監督政府的個體或單位。

一、選民大眾

選民可以透過投票的方式來決定民意代表的去留,當民意代表(代理人)的私利優於公眾利益時,選民可以透過罷免的方式來決定民意代表的去留,或選民可透過定期選舉,來決定適合的民意代表。選擇適當的民意代表,就是希望能為人民做監督政府政策執行的工作。

二、民意代表

行政機構在處理及執行政策時,必須透過民意代表的監督,以防公務員(代理人)徇私行為的產生。民意代表的任務除了審議公共設施的種類與數量外,對行政部門還必須做到監督政策執行成效。民意代表為了連任,必須在議會中有所表現,因此,選民的監督與選票,讓民意代表不得不去審視行政單位的缺失與問題。

三、政府科層制度

政府各個行政部門劃分有不同的層級,若下級單位處理不當,將會波及到上級單位的績效,甚至會受到民意機構的質詢與民眾的抗議,因此,政府單位為了避免行政的效能受到質疑,或預算被民意機構刪減,單位主管會儘可能的督促下級單位的執行成效。

 

資料來源:

馬明宏。經濟與商業環境Ⅱ。台北:台科大圖書。200620-23

2.把社會成本納入決策

無所不在的社會成本

觀察今天的台灣社會,小康之中仍然有根深柢固的貧窮心態,進步之中仍然四處散佈著落後現象。如果我們要建立一個有嚴格社會紀律與競賽規則的現代社會,一個重要的經濟觀念—社會成本,必須全面推廣。

社會成本是泛指一種行為(或活動)對社會(或第三者)所造成的成本(或者費用),當事人不直接負擔,而由社會來負擔。試列舉愈來愈嚴重的社會成本例子:

消費行為的例子:如機車的噪音、停車佔用人行道、抽煙對他人的妨礙、麻將聲與音響聲對鄰居安寧的影響。這些個人是犧牲了別人的權益來追求小我的滿足。

生產行為的例子:如空氣污染、污水排洩、偽藥、贗品、不安全的設計、失實的廣告。這些廠商是犧牲了別人健康來賺取自己的利潤。

法律邊緣的自力救濟,更是使社會成本遽增令人憂慮的例子。

政府部門的例子:如國民住宅興建時的舞弊、工業區選擇的錯誤、大眾捷運系統推動的延誤。這些官員傷害了政府的形象而依然戀棧。

三方面的配合

落後的、閉塞的社會是不可能注重社會成本的。進步的、有紀律的社會是不可能忽視社會成本的。落後的社會被人情與私利籠罩;進步的社會則以法治與功利為常規。

介於落後與進步之中的台灣社會消費者、企業家與政府官員必須要認清社會成本的嚴重性,進而共同減少社會成本,以及要求當事者儘量負擔這項成本。

減少社會成本的辦法不外三種。一是政府的:透過法律的制訂與嚴格的執行,約束生產者與消費者的不當行為。一是企業的:由於對法律制裁的恐懼、媒體的報導與消費者易事的覺醒,要發揮企業良心。一是個人的:透過教育的灌輸與第六倫的推廣,來提昇消費者的公德心。

減少社會成本的最有效辦法不在事後的追究與分攤,而在事先的預防與規範。要做好事先的預防與規範,就要靠政府官員的責任心、工商界的企業良心與消費者的公德心。

決策延誤的社會成本

政府決策的延誤是無形的,鮮為外界了解,但它是活生生的事實。如更換政府首長的延誤、外交彈性的延誤、公共工程推動的延誤、國內市場開放的延誤、探親範圍修訂的延誤。這些延誤都有深遠的不利影響。延誤愈久,社會成本就愈高,以後要付出的代價也愈大。

要減少這種延誤,只需要兩個條件:周延的決策過程與有擔當的政府首長。

如果消費者、工商界與政府部門在消費、生產與施政的過程中,都能把社會成本納入考慮,我們的社會才有可能變成一個高品質的社會;有蔚藍的天空、乾淨的空氣、清澈的河川;有寧靜的環境、守秩序的交通與安全的產品;更有周密的決策、明快的決策與有擔當的決策。

 

資料來源:

高希均、林祖嘉。經濟學的世界:下篇《總體經濟理論導引》。台北:天下文化。2002214-215

 

創用CC標示:
CC